【内容摘要】近年来，延安中院围绕“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”工作目标，坚持强本固基、重心下移工作方针，指导人民法庭大力推行“一线审判模式”，最大限度发挥人民法庭处在执法办案最前沿、联系群众第一线的职能作用，密切回应人民群众多元司法需求，人民法庭在化解矛盾纠纷、践行司法为民、促进司法公信等方面取得了长足进步。周强院长曾强调，加强对基层工作的监督指导，帮助基层解决实际困难和问题，大力加强信息化建设，进一步增强基层实力、激发基层活力、提高基层战斗力，为人民法院工作发展奠定坚实基础。为全面推进基层人民法庭建设，我院通过座谈交流、调查问卷、数据统计等形式就人民法庭建设情况进行了专项调研，在总结加强人民法庭建设所取得的成效的基础上，深入分析制约人民法庭科学发展的关键因素，有针对性的提出了一系列加强和改进人民法庭建设的对策和建议，以期对人民法庭的改革和建设有所裨益。

以下正文：

一、实践基础：延安法院人民法庭建设情况

人民法庭是基层人民法院的派出机构和组成部分，在基层人民法院的领导下进行工作。人民法庭作出的裁判，就是基层人民法院的裁判。人民法庭根据地区大小、人口多少、案件数量和经济发展状况等情况设置，不受行政区划的限制。目前，全国有近1万个人民法庭、人口共计3.7万人，占全国法院总人数的11%左右；每年审理大约250万件案件，占人民法院各类一审案件总数近30%。人民法庭在法院案件审理中发挥着基础作用。

（一）延安法院人民法庭配置情况。伴随着我国政治、经济和社会的发展变化，人民法庭经历了从无到有、由弱到强的曲折发展过程，最高人民法院在人民法庭各发展阶段制定出台的《关于全面加强人民法庭工作的决定》、《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》、《关于做好边远地区、民族地区及其他群众诉讼不变地区人民法庭恢复或新建工作的通知》、《关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见》、《关于进一步加强新形势下人民法院基层基础建设的若干意见》等一系列重要司法文件，标志着有关人民法庭工作的制度机制体系更加完善，人民法庭工作的政策指导更加科学。

延安法院人民法庭建设经过几十年的改革和发展，特别是上世纪九十年代末以来，人民法庭按照规范化、规模化的要求，获得了长足的进展，人民法庭设置更为科学，管理更加规范，运行更加有序，物质建设不断改善。目前，延安市下辖13个基层法院，根据地区、人口、案件情况共设置39个人民法庭，每个人民法庭平均下辖3-5个乡镇，辖区平均人口4万左右，布局较为均衡。延安市13个基层法院共有干警816人，其中人民法庭有166人，占到基层法院干警总数的20.34%；人民法庭干警中正式干警73人，聘用人员93人。39个人民法庭中，有15名庭长为正科职级配备，22名庭长为副科职级配备；配备法官63人，配备3名以上法官的法庭4个，占法庭总数的10%，配备2名法官的法庭15个，占法庭总数的38%，配备1名法官的法庭18个，占法庭总数的46%。此外，富县法院直罗法庭和黄陵县法院田庄法庭正在筹建中，暂时没有配备法官和工作人员。

（二）延安法院人民法庭案件审理情况。人民法庭的任务是：审理民事案件和刑事自诉案件，有条件的地方可以审理商事案件；办理本庭审理案件的执行事项；指导人民调解委员会工作；办理基层法院交办的其他事项。延安法院人民法庭囿于当地经济发展的制约，所办理的案件全部为民事案件，其中婚姻家庭纠纷案件约占45%，合同、借贷纠纷案件约占38%，案件多为常规民事案件，类型相对单一。延安法院人民法庭近三年年均办案3525件，占到全市法院近三年年均办案量的17%，占到全市基层法院近三年年均办案量的21%。特别是实行立案登记制改革后，案件数量呈“井喷式”增长，人民法庭仅2016年1—8月就办理案件4198件，超过近三年年均办案量的19%。人民法庭配备法官63人，占到基层法院法官总人数的13%，人民法庭法官较基层法院法官任务更加繁重。

二、实践经验：延安法院人民法庭工作情况

延安法院人民法庭充分发挥设在基层、贴近群众的优势，大力推行“一线审判模式”，不断强化审判职责、提升服务水平，树立了良好的司法形象。其中，安塞法院建华法庭被评为全国法院先进集体。

（一）提升调解工作水平，建立诉调联动机制。人民法庭审理的案件，基本发生在百姓群众之间，大多属于小矛盾、小纠纷，但极有可能向大矛盾、大纠纷转化，向群体性、敏感性案件转化，不仅影响社会和谐，还有可能危及社会稳定。因此，作为面向基层、面向群众的人民法庭，提升调解工作水平，建立健全诉调联动机制，对于妥善化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定意义重大。针对近年来人民法院案件“井喷式”增长，案多人少矛盾突出的新情况、新问题，延安中院在认真总结人民司法实践经验，深刻分析当前形式任务的基础上，印发了《关于进一步加强诉讼调解工作的指导意见》，将调解工作推向民事审判全领域、贯穿矛盾化解全过程，指导人民法庭形成了诉前调解、立案调解、庭前调解、判前调解与判后和解相衔接的诉调对接工作机制，省法院曾印发全省法院参照执行。建立健全调解考评和激励机制，将调解案件兑现率、申诉信访率纳入考评体系，正确引导调解工作方向，激发法官调解积极性。创造性的开展“群众说事、法官说法、干部联村”诉调对接机制，加强与当地党委政府的协调配合，法庭干警贴近群众，带案下访，甄别案情，因案施策，依法解决群众合理诉求，协助上级法院和当地党委、政府做好稳控工作，促使全市人民法庭来信来访总量连续多年保持低位运行，民事案件调解率连年提高，2013年全市人民法庭民事案件调解率达到84.8%，高出全省平均水平13.04个百分点，宝塔区、延长、黄龙等地部分人民法庭调解率达到100%，保障了社会和谐稳定。同时，延安法院统筹兼顾调解与裁判的关系，通过裁判方式引领社会价值导向。近三年来，延安法院人民法庭依法裁判与群众利益密切相关的损害赔偿、婚姻家庭、民间借贷和继承案件2489件，维护了市场经济秩序。

（二）提高诉讼服务水平，健全诉讼服务机构。密切回应人民对司法便民的新期待。建立便民诉讼网络。以“庭、站、点、员四位一体便民诉讼网络”为载体，以人民法庭为中心，已在全市各乡镇设立巡回审判站125个，在各村庄（社区、企业）设立诉讼联系点和法官工作室3401个，聘请诉讼联络员3486名，法官带着案件主动深入基层，调查了解案件真相，有针对性地听取邻里群众对化解矛盾纠纷的意见,就地解决纠纷。推出“流动性”便民法庭。如为保障果农的权益，在果苗栽种和苹果成熟的春秋两季，组成合议庭深入果业大县，专门审理涉林果业纠纷，被形象的称为“苹果法庭”；针对农民居住较为分散，外出打工，出行不便等现实情况，特别在村民比较集中的假日、赶集日、农忙时节推出巡回法庭、假日法庭、赶集法庭或农忙法庭等，集中受理农民诉求，这些措施将法庭搬进农家院落、城镇社区，切实方便了群众诉讼，减轻了群众诉累。推进便民服务具体化。完善便民设施、强化诉讼指导、开通网上预约立案通道、推行“民事案件预约开庭制度”，即对于医生、巡警等特殊职业或出外打工、路途较远，不能及时参加诉讼的当事人，由法官提前与其进行沟通共同协商确定案件开庭审理时间和地点，有效降低了诉讼活动对当事人工作生活的影响，使当事人按时出庭率提高了9.4个百分点，达到98.5%。推行“司法确认零收费”，对人民调解协议申请司法确认案件全部免收诉讼费，进一步减轻了诉讼成本。

（三）狠抓执法办案，确保司法水平提升。密切回应人民群众对司法公正的新要求，坚持把“深入一线查明案情”作为基本办案原则，最大限度地追求案件法律事实与客观事实的有机统一。针对辖区群众举证能力不足的现实情况，广泛开展审判工作“进农村、进社区、进企业、进学校、进军营”活动，推行人民法庭庭长一线办案机制和主审法官、合议庭现场办案机制，办案法官主动深入基层，查看现场，走访群众，充分补强当事人的诉讼能力，努力让有理有据的当事人打得赢官司。针对二审案件书面审理方式的弊端，推行改判和发回重审案件判前沟通机制，面对面听取人民法庭一审法官意见，营造了以上带下、以下促上、上下联动的办案氛围，缩短了办案周期，使全市基层法庭一审民事、行政案件服判息诉率于2015年提升到88.36%。狠抓法庭审判管理，全面推行人民法庭案件评查报结、典型案件剖析、法官业绩考核和错案责任追究机制，出台了《民商事一审案件主审法官办案流程和书记员工作流程》，细化了法官和书记员的办案职责，进一步增强了法官办案的责任意识和质量意识，确保了办案质效稳步提升。推进审判方式民主化。改进人民陪审员制度，借鉴仲裁庭组成规则，在严格执行回避制度的基础上，赋予当事人对人民陪审员的自主选择权，人民法庭一审案件陪审率达到98.43%，高出全市平均水平2.02个百分点。积极落实人民陪审员“倍增计划”，全市法院新增人民陪审员296名，总数达到536名，超出法官总数16.53%。深化征求旁听庭审公民裁判意见活动和“人民陪审团”试点工作，试行重大疑难案件专家会商论证制度，面向人大代表、政协委员、专家学者和各界群众征求裁判意见691条，作为合议庭评议案件、作出裁判的重要参考，引导群众有序参与，增进了群众对司法裁判的认同与信服。

（四）践行能动司法，推动参与基层治理和社会管理创新。密切回应经济社会发展需求，创新工作机制，前移司法关口，参与社会治理创新。围绕县域治理实际，在总结富县法院已有经验的基础上，下发了《关于推行“群众说事，法官说法”便民联动机制的通知》，依托人民法庭促进县域社会治理现代化，拓展服务平台，延伸司法职能，收集一线诉求，调处一线纠纷，实现了法治理念与村民自治的深度融合，取得了“小事不出村、难事不出乡、矛盾不上交”的良好效果，一些村庄实现了“零诉讼、零上访”的治理局面，周强院长给予高度评价，最高法院于2014年7月份在全国推广，开启了人民法院助推县域治理现代化的新实践。围绕企业转型升级，指导人民法庭与辖区石油、煤炭等重点企业和非公有制企业广泛建立院企共建机制，通过提供法律咨询、举办法制讲座、排查矛盾隐患、指导人民调解、油区治安专项整顿等形式，引导各类经济主体自觉运用法治思维和法治方式在法律规则框架内处理问题。围绕法治延安建设，针对规避执行、无理缠访、无理闹访现象频发的严峻形势，指导人民法庭积极参与“反规避执行、反无理缠访、反暴力抗法专项整治活动”，拉开了依靠全社会力量保障公众理性表达诉求、尊重司法权威的法治帷幕。围绕群众法律素养提升，向各村庄（社区）、企业、学校免费发放了5万册《案例警示录：做人的底线》漫画普法读本，向广大果农编赠《果农法律手册》3万册，引导公众自觉学法守法，有效预防了苹果产销环节的纠纷，成功逆转了案件数量逐年上升的趋势。

（五）加强队伍装备建设，保障服务审判工作。始终把规范管理作为提高司法能力的重要保障，持续加强人民法庭队伍建设和基础建设。狠抓法庭队伍建设，推行干部轮岗交流和法官遴选制度，把法院干部到法庭任职交流作为干部培养和选拔的重要程序，先后选拔11名具有人民法庭工作经历的基层法官到中院任职，宝塔区法院等基层法院落实了法庭庭长正科待遇，有效激发了法庭干警工作活力；加强法官梯队建设，把12名法庭青年干警纳入“优秀中青年法官库”，通过列席审委会和审判业务研讨等方式，实施重点培养，锻造司法精兵；优化法官培养机制，逐人开展庭审观摩和裁判文书评比，广泛评选调解能手和办案标兵，今年中院自主组织全市160名基层民事法官赴国家法官学院进行专题培训学习，提升专业素养。狠抓法庭基础建设，注重提升物质装备保障水平，中院党组积极开展督促检查和指导工作，成立了指导基层人民法庭工作领导小组，全力支持基层人民法庭建设。2010年以来先后在矛盾纠纷多发乡镇恢复设立人民法庭4个，延安中院先后投入1000余万元资金配备车辆、计算机、打印机、传真机、图书资料等办公装备，配发巡回审判装备，改造法庭办公场所，改善干警生活条件，使全市人民法庭彻底结束了“审判无法庭、办案无车辆、通讯无设备、经费无着落”的困难历史，极大地改善了人民法庭办公办案条件。同时，强力推进法庭信息化建设，树立互联网思维，实现了基层法庭与上级法院网络互联互通，依托信息化手段加强审判管理、促进司法公开、提高工作效能。狠抓法庭党建工作，两级法院按照“支部建在庭上”的要求，督导人民法庭普遍设立了党支部；推行了“纪检监察、审判管理、人事管理”三位联动监督机制，及时发现违纪线索，落实责任追究，确保司法清正廉洁。

三、实践效果：延安法院人民法庭建设成效

（一）审判质效进一步提高，人民群众合法权益得到更为便捷、及时、有效的维护。通过构建便民诉讼网络，人民法庭办案效率大幅提升，近五年来人民法庭人均结案率提高了近60%。调解工作已成为人民法庭化解矛盾、维护稳定、促进和谐的重要司法手段。在人民法庭每年审结的案件中，调解结案和调解撤诉的案件比例逐年上升，调撤率保持在85%以上。此外，通过大力推行“一线审判模式”和巡回审判方式，最大限度将人民法院特别是基层人民法院、人民法庭各项工作置于人民群众监督之下，最大程度彰显人民司法的人文关怀，生动体现了新时期继承和发扬“马锡五审判方式”所蕴含的深入群众、方便群众和服务群众精神，延安法院人民法庭审判工作也取得了“案件上诉率降低、发回重审率降低、申诉信访总量降低，结案率提高、调解撤诉率提高”的较好成绩，真正取得了化解矛盾、平抑纠纷更加及时的效果。

（二）诉讼服务更加到位，一线审判更加完善，人民群众诉讼更加便捷。完善窗口建设，采取多项便民、利民措施，窗口功能更加完善，制度规范更加健全，诉讼服务更加到位。通过推行“一线审判模式”和巡回审判，基层法官走基层、听民声、访民意、察民情，充分发挥贴近群众，便于了解矛盾纠纷根源的优势，搭建起群众接近司法和司法联系群众的新桥梁，并主动利用巡回审判平台建立起了司法联动机制。可以说，通过一线审判和巡回审判，极大地增加了人民群众利用司法制度解决纠纷的机会，使得人民法庭对人民群众合法权益的维护更加有力；而且，法官通过走访调查，利用特定的文化场域，能够更为全面的认清事实，找到纠纷的内在根源，再通过开展有效的调解工作，寻找最佳解决方案，因而人民法庭有效解决纠纷的能力也得到了提升。

（三）司法公信力进一步提升，与人民群众感情进一步增强。通过一系列法庭改革建设，不仅方便了当事人诉讼，降低了诉讼成本，而且能让群众直接了解案件事实真相，增强司法的透明度，提高群众的法律意识，人民群众对法院工作更加了解和支持，司法公信力得到了提高。同时，人民法庭建设的加强和一线审判、巡回审判的大力推广，审判场所的亲民化形式，审判形式更加灵活，甚至用拉家常、摆道理等群众喜闻乐见的方式，极大减轻了当事人诉累，满足了人民群众不断增长的司法需求，真正做到了审判便民、利民、爱民、亲民，取得了良好的法律效果和社会效果。

四、实践困境：当前人民法庭建设存在的问题和不足

人民法庭建设获得了长足的进展，但囿于经济社会条件的限制，部分人民法庭建设仍显滞后，分布不均、编制不足、保障不力等问题仍然比较突出，严重影响了其应有职能的发挥。与此同时，经济社会处于急速转型阶段，人民群众也有着更多的关切和期待需要回应，人民法庭面临着更加严峻的考验。

（一）职能定位不清晰，影响其作用的充分发挥。在实践中，人民法庭的职能和作用并不像宪法法律和最高人民法院规范性文件规定的那么明晰。实践中，有的人民法庭被当做基层政府的职能部门，被要求协助当地政府从事计划生育工作、经营性活动、帮助企业清理“三角债”、履行驻村职责，更有甚者被迫上街清扫卫生。人民法庭从事与审判和执行无关的行政性和社会性活动，反映了人民法庭在现实中存在职能变形和异化现象。

（二）人员配备不足，任务繁重。当前人民法庭人员的配备大部分为1名法官、1名书记员、1名法警，配备1名法官的法庭有18个，占法庭总数的46%，事实上的1人法庭仍占相当比重。人员严重不足导致无法组成合议庭，不得不引进人民陪审员参加庭审。如我市黄陵县法院所辖田庄法庭处于“有庭无人”状态，多数基层法庭人员未达到上级法院所要求的“三审一书一警”的配备要求。人民法庭还担负着指导人民调解委员会工作和参加社会治安综合治理的职能，在新时期下又担负着指导乡镇社会法庭的重任，加之基层法庭受理案件数逐年增加，任务十分繁重。

（三）司法保障水平仍待提高。虽然基层法庭的物质装备较前大有改善，但人民法庭地处偏远乡镇，受现实经济状况影响，基础设施相对落后，信息化建设滞后，大多没有配置门禁、电子监控、安检设施等安防设施，制约了工作发展。且基层法庭大多是办公区和生活区无隔离，驻庭法警十分有限，难以有效控制突发事件。法庭法官大多家在城内，后顾之忧不能解决；有的法官下到法庭一干就是四、五年甚至更长时间，出力不出政绩且待遇偏低，职业保障不力，办案任务重，工作压力大，职业风险高，缺乏激励机制，导致留人难，队伍不稳定问题突出。

五、实践对策：进一步加强人民法庭建设的建议

面对新形势，人民法院必须进一步加强人民法庭建设，更好的发挥审判作用，筑牢人民司法事业的根基。

（一）进一步明确人民法庭职能。将人民法庭从原有的行政执法、经营性活动以及社会事物等纷繁复杂的事项中解脱出来，回归到依法公正审理和执行案件，解决社会矛盾和纠纷中来，从而保证宪法和法律关于人民法庭制度内容的规定具体化、实效化。

（二）进一步完善人民法庭机构设置。基层法院可根据本院员额法官人数及案件数量情况，在员额法官数量足够的情况下设置人民法庭，确定一定比例的人民法庭法官，人民法庭设立案室；在员额法官数量有限的情况下，以现有人民法庭为依托，设置诉讼服务站，实行全院员额法官轮流不定期到基层诉讼服务站就地巡回审判（比如中央政法编制在50个以下的基层法院），诉讼服务站设接待室，只受理案件但不立案，每周确定时间统一在基层法院立案室办理立案手续。

（三）进一步加强人民法庭队伍建设。着力夯实基层法官队伍，及时配足、配强审判力量，切实解决好当前法庭人员不足的问题。要选准配强人民法庭庭长，努力提高法庭法官的政治、生活待遇，解决好法庭干警职级待遇和法庭人员生活补助等问题，用事业留人、用待遇留人，建立一套有利于人民法庭法官成长的激励机制。加大人民法庭法官培训力度，建立健全绩效考评、标识管理等方面的长效管理机制。抓好法庭干警易岗交流制度的落实，真正把基层法庭建设成为审判骨干的成长基地、领导干部的选拔基地、新进人员的培训基地。

（四）进一步完善人民法庭保障机制。加强人民法庭基础设施建设。按照方便当事人诉讼、方便依法独立行使审判权的原则，科学规划法庭布局，优化整合审判资源，积极改善法庭办公条件和设施。加强办案经费保障，建立人民法庭办公、办案、培训经费保障机制，将人民陪审员参与案件审理所需经费列入财政预算，在配发现代化办公、交通、通讯设备时尽可能向人民法庭倾斜。

（五）进一步拓展司法为民、司法公开、司法民主的广度和深度，切实加强司法公信力建设。继续创新司法便民机制，完善一线审判和巡回审判，最大限度方便群众诉讼和节约诉讼成本。完善诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，健全大调解工作格局。加强执行工作长效机制建设，依靠体制优势化解执行难。加强立案信访窗口建设，建立涉诉信访工作长效机制，并对经济确有困难的当事人实行诉讼费减、免、缓和提供司法救助，解决当事人合法合理诉求。深入推进司法公开，更好的接受群众监督。加强法律释明工作，积极做好判前释明，判后答疑工作，帮助群众正确适用法律保护自身权益，避免当事人盲目诉讼。完善人民陪审制度，大力弘扬司法民主，进一步创新和加强审判管理，确保司法公正高效，不断提升司法公信力。

    附：全市法院人民法庭基本情况统计表

全市法院人民法庭基本情况统计表