序一

　　“咯咯哒”,“咯咯哒”,一只母鸡“扑棱棱”飞出张家鸡窝。窝里卧着几枚蛋。

　　母鸡是李家的。李家婆姨找到张家,要自家母鸡下的蛋。

　　张家婆姨反问:母鸡下没下蛋,谁人看见过?这事只有鸡知道。

　　话不投机,俩人红了脸,告上法庭。

　　——高海洋给《法制日报》记者讲述这个故事时,嘴角满是诙谐笑意。

　　高海洋,陕西省延安市安塞县侯沟门村村民。他的另一个身份是安塞县人民法院“辅助调解员”。

　　“大棚的洋柿子该浇水了,娃娃放学该做饭了,你两个婆姨还在为一颗鸡蛋打官司!”高海洋描述调解现场,“我一通嚷嚷,两个婆姨都低下头。最后张家给了李家两颗鸡蛋,了事。”

　　送走两个婆姨,高海洋拨通安塞县法院招安法庭庭长李锋的电话:“法庭委托我调解鸡蛋纠纷一案,当事人已和好。”

　　在延安,这样的“辅助调解员”有3400名,职责就是辅助法官进行诉前、诉中、诉后调解。

　　这是延安法院“一线审判模式”众多环节中的一环。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　序二

　　什么是“一线审判模式”?

　　延河畔,冬阳里,延安市中级人民法院院长冯迎春对《法制日报》记者娓娓道来:

　　所谓“一线”,就是指案件发生的第一地点、矛盾化解的第一环节、法院工作的第一前沿；

　　所谓“一线审判模式”,其内涵是我们法院回应群众司法期待,坚持便民诉讼在一线；着眼保障司法公正,坚持查明案情在一线；着力深化能动司法,坚持化解纠纷在一线；服务经济社会发展,坚持改革创新在一线；全面提高司法水平,坚持争先创优在一线。

　　“说千道万,归结到四个字上:‘司法为民’。”冯迎春说,法院工作的出发点和落脚点就是“司法为民”,延安市中院确立“司法服务群众,司法依靠群众,群众参与司法,群众认同司法”工作原则,以辩证的思维、创新的姿态,继承和发展“群众路线”所蕴含的文化内涵和工作方式,探索实践新时期司法工作的群众路线。2010年,延安两级法院推行“一线审判模式”。

　　“一线审判模式”就是延安法院实践司法工作群众路线的结晶。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　如何在一线便民诉讼

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　“山大沟深,见个面面容易拉话话难”

　　立案,诉讼“第一站”。

　　延安马锡五时期,因群众文化程度普遍偏低,为方便群众诉讼,需要尽可能的简化立案程序,群众可以拦路告状,也可以口头起诉,并且不必缴纳诉讼费用,办案人员当即受理。

　　延安市中院副院长雷钧说,现在“立案难”有所缓解,但仍然存在。延安两级法院在严格遵循法律规定的前提下,尽最大能力为群众立案提供便利。

　　——对于行动不便的当事人,用电话预约立案、上门立案,两年来两级法院电话预约立案1076次。对于居住外地、路途较远的当事人,开通网上立案通道,当事人可以通过网络递交诉讼材料,法院进行审查立案；

　　——两级法院全部建成功能齐全的立案信访大厅。在立案大厅设立诉讼指导窗口13个,开启案件查询系统13个。实现立案、咨询、信访“一站式服务”。两年累计导诉4386人次；

　　——在基层法院建立诉讼联络员制度,即在每个行政村或社区选择一名政治立场坚定、威望较高的群众或干部聘请为诉讼联络员,负责将群众诉求及时传达给法院,在法院和群众中间架起沟通的桥梁。目前,基层法院共聘请诉讼联络员3476名；

　　——延安两级法院严格执行诉讼费缓、减、免制度,仅2012年共缓减免诉讼费用143案154.16万元。

　　“延安很多地方山大沟深,‘见个面面容易拉话话难’,当事人寻到法庭不容易。”延安市中院民一庭庭长冯晓彬说,“人民法院审判服务的对象是人民,‘便于审判’,是法院工作的题中应有之意。”

　　——推出流动性便民法庭。如为保障果农的权益,在果苗栽种和苹果成熟的春秋两季组成合议庭深入果业大县,专门审理涉林果业纠纷,被形象地称为“苹果法庭”；针对农民居住较为分散、外出打工、出行不便等现实情况特别在村民比较集中的假日、赶集日、农忙时节推出巡回法庭、假日法庭、赶集法庭或农忙法庭等,集中受理农民诉求。2010年至2012年,延安便民审判法庭共审理民事案件7890件,占同期民事案件总量的17%。

　　——推出民事、行政案件预约开庭制度。对于不能及时参加诉讼的当事人,由法官提前与其进行沟通共同协商确定案件开庭审理时间。自实施以来,共预约开庭79件,当事人出庭率达100%。

　　延安两级法院效仿“110接警”制度,推行“执行110”工作机制。设立执行线索热线电话,24小时收集并审查执行案件执行线索。自成立以来,共接“警”34次,执结案件34件,执结标的近二千万元。

　　延安法院还推出院(庭)长预约接待制度。即由院长、庭长与信访人事先约定接待时间,到期接待并答疑。2010年至今预约接待信访当事人2025人次。延安市中院率先推行判前释明和判后答疑制度。2012年,延安法院来信来访总量下降41.9%。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 如何在一线查明案情

　　　　　　　　　　　　　　　　　“法官不能依赖案卷,只要有现场就必须去看”

　　“深入一线查明案情,是我们法院的基本办案原则。”延安市中院政治部主任罗致介绍说,“唯有如此,才能保障群众的参与权、知情权、监督权,克服闭门办案、机械办案的弊端,促进司法公正。”

　　延安市中院民二庭法官牛菲曾经审理过一桩监护权纠纷案。

　　小孩父母遇车祸而亡,留下70万元家产。外爷一家与爷爷因小孩监护权,争至中院。按照院里要求,牛菲必须走访小孩所在地。

　　那是个冬日,就在村口一块收割过的玉米地里,乡亲们围在一起,瞅法官如何断案。

　　中院副院长雷钧和几个法官一人搬一个凳子,坐在人群里。有人说小孩是谁家的血脉?爷爷监护符合常理。有人说外爷家在县城,条件好,便于小孩生活成长。

　　事情明了,法官调解:小孩归外爷监护,假期可以住爷爷家,家产分一小部分给爷爷。众人皆大欢喜。

　　在延安法院,对于当事人举证能力不足或证据灭失无法收集的案件、家庭、邻里纠纷等有一定前因隐情的案件,及案情较为复杂、牵扯多宗纠纷的案件,办案法官必须主动深入基层,走访周围群众,调查了解案件真相,尽可能还原事实真相,并有针对性地听取邻里群众对化解矛盾纠纷的意见,就地解决纠纷。

　　对于刑事一审案件以及涉及不动产或相邻、拆迁等其他有需要勘察现场的民事、行政案件,明确要求主审法官或合议庭成员必须至现场进行勘察,对于案情特别复杂或者社会各界反响较大的案件,要求审判委员会委员集体深入基层查看现场,走访当地群众,实事求是地调查了解案情,并就地研究解决方案。

　　2010年至2012年三年间,延安市中院审委会委员、两级法院院长、业务庭庭长分别查看现场各76次、916次、5738次,避免出现裁判内容与客观情况“两张皮”的低级错误。

　　二审审理如果不透明,就会增加群众对司法不公的焦虑和怀疑。

　　对于二审案件,延安两级法院要求除依法不得开庭的案件以外,都必须开庭审理。庭审期间法官既要对案件事实和法律适用做全面的审查,也要认真听取到庭当事人的诉求,并就涉及自身利益的问题充分表达自己的看法。

　　延安市中院民二庭庭长程晓元认为,当事人能广泛的参与到案件审理中来,又确保裁判有充分的民意基础和社会认同感,一方即使败诉亦能心平气和的接受。

　　雷钧给《法制日报》记者拿出一份统计表,载明:延安市法院二审开庭率已达86%,全市法院各类案件一审后服判息诉率由2010年的86.9%提升到2012年的93.96%,二审后提升到99.73%。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 如何在一线化解纠纷

　　　　　　　　　　　　　　　　　　“法官不是单打独斗,法庭还有两支‘友军’”

　　在安塞县招安法庭,使用频率最高的房间是调解室。

　　今年前10个月,这个法庭结案82件,只有3案下判,其余皆调解。

　　招安法庭有法官3名,书记员1人,所在行政区域内4.3万人。法官不够用。

　　可是法庭庭长李锋一点也不发愁。“法官其实不是单打独斗。”他说,法庭还有两支“友军”队伍:一支是7名人民陪审员队伍,一支是67人的“特邀(辅助)调解员”队伍。

　　延安两级法院从人民调解员、退休法官、人大代表、政协委员、法律工作者、廉政监督员、村(居)委会干部、群团组织干部、专业人士及其他热心调解工作的社会人士中,选聘3400名特邀(辅助)调解员,创建“特邀(辅助)调解员资源库”。

　　“特邀(辅助)调解员”将大量民间纠纷化解在了诉讼之前,提高了案件调解率,实现了案结事了人和。

　　三年来,先后有6649人次参加诉讼调解,调解成功4898件。延安市法院民事案件调解率由66.8%上升到了78.28%,高于全省法院平均水平7.07个百分点。延长、甘泉、黄龙等多个法院调解率超过了90%,最高的达到了96.48%；行政案件协调化解率由18.70%上升到了41.41%。

　　“人民陪审员制度”是一项推行较广的司法民主措施。延安市中院借鉴仲裁制度设计,大胆改进人民陪审员工作机制,在适用回避制度的基础上,赋予双方当事人自由选择人民陪审员参与审判的权利,有效提升了人民陪审员陪审率和陪审质量。

　　延安市现登记在册人民陪审员282名,民事案件一审陪审率由11.2%提升到了75.3%,案件申诉、上诉、信访比例远低于一般案件,社会效果良好。

　　延安法院调解有良方。

　　安塞县法院副院长周海龙介绍说,他们创立以审判法庭为中心,联乡、联庭、联村、联亲的“1 X”调解模式,“1”是定数,“X”是变数,面对纠纷,合议庭采取因事制宜,因案制宜,因人制宜、因地制宜,形成合力,应用不同的方式进行调解。

　　延安市中院下发《关于进一步加强诉讼调解工作的指导意见》,在全市法院形成了民事调解、刑事和解、行政协调与执行和解相结合,诉前调解、立案调解、庭前调解、判前调解与判后和解相衔接的诉讼调解工作机制,使各类案件调解、和解率逐年递增。

　　延安法院合理延伸工作职能,指导全市各基层院与乡镇政府、公安交警和人民调解组织等建立了大调解网络。

　　在延安,法官要征询旁听庭审公民对案件裁判意见建议。对于因婚姻家庭、邻里关系引发或群众普遍关注的案件,主动邀请当地群众参与旁听、调解案件,并在庭后征询其对案件的裁判意见和建议,以此作为裁判案件的重要参考。三年间,征询裁判案件14213件11736人(次),提出意见1119条,采纳意见448条。

　　执行难,严重损害法院裁判权威和司法公信力,是一个亟待化解的难题。延安两级法院着力建立一个立体化的执行网络,破解执行难。

　　——建立“执行联络员”制度。在乡镇、村、街道、居委、企事业单位等基层组织内,挑选政治素质好,作风正派,办事公道,善于做思想政治工作,具有一定政策水平和法律知识,熟悉当地的社情民情,拥有较高威信的人员作为执行联络员,为法院提供被执行人动态及财产线索,协助法院开展执行工作。目前,两级法院共聘请309名“执行联络员”。近三年来,共有165件案件在执行联络员协助下得以顺利执行；

　　——建立执行联动体系。成立辖区两级法院执行沟通机制,加强执行网络的建设与管理,逐步与金融、公安、国土、房管、工商等部门建立资源共享平台,全面挤压“赖账者”的生存空间。

　　延安两级法院按照行政区域的划分,每一个院领导负责某一个或某几个县(区)信访案件,案件自立案到化解,由该领导全程、直接负责,要求其沉下身子,带案下访,听取信访人合理诉求,制订案件化解方案,监督推动方案的实施。2010年至2012年,中院领导共包案145件,结案145件,化解率达100%。

　　延安法院还探索建立化解信访难题的综合性措施,协调党委、政府市县两级政府上下联动,综合政府、民政、公安等部门,采取行政手段、法律手段、民政手段联合出击,构建“大化解”机制,彻底化解信访老案、骨头案387件,重复访案件数量大幅度下降。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　如何在一线改革创新

　　　　　　　　　　　　　　　　　打造三无诉讼品牌,“法官不仅司法,更要普法”

　　“各类案件快速增长,我们不仅司法,更要普法,必须主动前移司法关口。”延安市中院院长冯迎春介绍,延安法院创新社会治理措施,着力打造“无讼机关”、“无讼企业”、“无讼村庄(社区)”三无诉讼品牌。

　　——打造“无讼村庄(社区)”。延安市中院要求基层法院建立“一村(社区)一法官”信息库,在辖区所有村委会(社区)、中小学校和大中型企业挂牌设立法官工作室,确定相应的联系法官；在所有乡镇(街道办)挂牌成立法官工作站,组成相应的法律服务组。截至记者发稿时,延安市共挂牌成立法官工作室173个,设立法官工作站3476个,派驻驻村法官453人。

　　冯迎春说,驻村法官承担着联系基层组织与群众,了解基层社情和群众需求,指导基层调解和司法确认,开展法律服务与咨询,参与综合治理和平安建设,减少和化解涉诉信访,开展入户审理、执行工作的各项职责,有效地降低了纠纷发生和诉至法院的几率。2012年全市有36个社区、763个村庄几乎没有诉讼案件发生,极大地推动了和谐村庄(社区)的建设。

　　——打造“无讼机关”。延安市中院推出具体行政行为预先审查机制。对行政机关的具体行政行为事前进行审查,对存在违法情况的具体行政行为,及时告知该单位提出纠正意见,并定期作出“行政司法审查报告”,变事后纠正为事前预防。2010年至2012年,两级法院共审查具体行政行为283次。

　　针对在审理中发现的有关行政单位和管理部门在制度上、工作上存在的问题,发出相应的司法建议,帮助其健全规章制度、堵塞管理漏洞。近三年,延安两级法院共提出司法建议362件,得到答复113件。

　　协助行政机关培训执法人员。2012年,延安市中院行政庭牵头,各行政单位配合,对全市315名一线行政执法人员和533名人民调解员进行了法律知识、依法行政的专题培训。

　　延安市中院院长助理王玉刚告诉《法制日报》记者一组数据:延安行政诉讼数量由2011年最高峰的254件,下降至2012年的124件,下降幅度达近50%。更为可喜的态势是,当地违法行政行为数量和行政诉讼数量实现双下降。

　　——打造“无讼企业”。曾有一度,延安涉企纠纷、犯罪趋势上升。2010年8月,延安市两级法院与延长石油集团、黄陵矿业集团公司等市级龙头企业开展“院企共建”。内容包括针对企业的矛盾化解机制、对口联系机制、普法教育机制、法律服务机制、文化交流机制、司法建议机制等全方位的建设机制,形成了“分级结对、定向帮扶”的共建格局,先后向全市各类大中小型企业提供合同审查、法律咨询、普法宣传等司法服务。

　　王玉刚介绍说,三年间,延安法院共为企业开展普法宣传201次,提供法律咨询1389次,合同审查555次,设立诉讼联络点115个,使各类涉企案件高发态势得到有效遏制,案件数量同比下降近35%,形成了和谐稳定的经济发展环境；企业管理进一步规范,“依法治企”的能力和水平逐年提高,对外开展商务交往的风险判断和预防能力显著增强；企业职工的法律素养整体提高,知法、守法、用法的意识明显增强,企业内法制文化、精神文化状况显著改善。

　　——营造良好的法治环境。2011年,延安市中院搜集近十年来的30则典型案例,内容包括民事、刑事等,编发了50000册《案例警示录:做人的底线》漫画普法读本,免费发放到村庄(社区)、企业、学校。

　　王玉刚调查了近800名读者,发现近84%的读者称这册漫画普法读本帮助自己对法律认识得到了质的飞跃,近81%的人认为普法读本宣传效果明显。

　　针对规避执行、无理缠访、暴力抗法现象频发的严峻形势,延安市中院研究制订方案,并经市委、市政府批准,于2012年11月启动为期一年的“反规避执行、无理缠访、反暴力抗法专项整治活动”,对暴力抗法、无理缠访、规避执行等违法行为进行整治并作出相应的惩罚,逐步消除法院工作的困扰,教育了群众,拉开了依靠全社会力量保障公众理性表达诉求、重司法权威的法治帷幕。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 如何在一线争先创优

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 对当事人要“来有迎声,去有送语”

　　如何让各基层法院齐头并进、各项工作协调推进?延安市中院院长冯迎春给出八个字:重心下移、强本固基。

　　司法作风差,一直是中、基层法院广受诟病的短板。延安市两级人民法院进行纪律大整顿,狠抓作风建设,全面推行着装上岗、“挂牌服务”、“指纹签到”、“考勤通报”四项制度,扭转自由散漫的情况。要求法官认真贯彻《法官职业道德规范》的要求,面对当事人要“来有迎声,去有送语”。推行“随案廉政监督卡”制度,开设语音举报电话,举报信箱,并推出“纪检监察、审判管理、绩效考评”三位联动监督机制,不断加强对违法违纪行为的查处力度。2010至2012年,查处多名违法违纪人员。延安法院队伍的群众满意度呈连年上升的势头,2012年,黄龙、富县等6个法院满意度排名陕西省前50位。

　　延安市中院推行“案件评查报结”、“典型案件剖析”和“法官业绩考核”制度,坚持一案一评查、一月一通报、一年一考评,对案件质量进行动态监管,对典型案件进行分析并通报,将案件评查结果计入法官业绩,实现用数字说话,靠业绩竞争的氛围,案件质量得到大幅度的提升,案件质量抽查连续两年排名全省第一。

　　到2012年年底,延安两级法院全部建成了藏书丰富、功能齐全的图书资料室和电子阅览室,藏书总量达9.3万册。开展“读一本好书,写一篇书评、抓一项调研,提一项创新”系列文化活动,成立了乒乓球队、书画摄影协会。安塞县法院被命名为“全国法院首批文化建设示范单位”。

　　冯迎春说,提升干警素质,是推动法院发展的首要措施。2010年至2012年,延安市中院选派2582名法官、人民陪审员等参加了上级法院的业务调训,举办各类自主培训24期1278人次；积极开展庭审观摩、审判研讨、经验交流和裁判文书评比等活动,2009年首次对632名法官、执行人员进行了业务统考,今年6月,再次对全市法官、执行人员进行业务考试；设立“优秀中青年法官库”,选择全市法院专业素质较高的中青年法官重点培养,对入选法官在培训、交流等方面优先推荐,为法院的发展积蓄后续力量。

　　为了创造良性的竞争环境,延安法院推行“中层领导竞争上岗机制”和“上下级法院法官双向挂职交流”制度,涌现出了“全国法院办案标兵”牛锐等一批先进典型。